대북정책의 논쟁 (Controversy Over North Korea Policy)

The core of North Korea policy is North Korea's denuclearization. In the absence of negotiations with North Korea, a current debate among Korea experts is whether to abandon denuclearization in favor of arms control. Denuclearization has been depicted as being only the Trump administration's "Libya Model". Sanctions were never meant to be the only policy option. Sanctions serve a number of objectives. Sanctions and diplomacy are both tools, neither is a silver bullet. Both, along with other instrumentts of national power, shou of national power should be part of a comprehensive strategy. 대북 정책의 핵심은 北집단의 비핵화이다. 핵확산금지조약 (NPT), 유엔 안보리 결의 및 한반도의 비핵화 공동선언 (1992.2)을 무시한 北집단의 핵 개발은 국제사회와 세계질서에 대한 도발이다. 한반도 문제 전문가들은 바이든 행정부의 대북 정책 검토의 마무리와 北집단의 예상되는 도발을 예의 주시하고 있다. 미국의 대화 재개의 열의 표명과 北집단의 핵이나 장거리 유도탄 시험의 자제를 강조하는 것은 바람직하다. 보다 거창한 제안이라면 경제와 안보, 외교적 이익을 협상 개시의 촉매로 포함시킬 뿐만 아니라, 비핵화를 목표로 삼는 것을 포기하는 것이다. 수십 년 동안의 “北집단이 원하는 것이 무엇인가?”라는 물음은 흔히 있는 넋두리였다. 수년간, 미국과 국제사회는 北집단에 안전보장, 군사훈련 축소, 동맹국 억제력 축소, 대규모 경제적 혜택, 인도적 지원 등을 제공해 왔다. 그리고 또한 인권 침해, 유엔 결의안 위반도 간과해 왔다. 심지어 제재도 줄였다. 그러나 모두 소용이 없었다. 北집단은 핵과 유도탄 전력을 계속 강화해 왔다. 여러 차례 北집단은 평화협정, 안전보장, 제재완화, 동맹 군사훈련의 축소가 각각 비핵화의 가장 큰 걸림돌이라고 선언했지만 나중에는 그 중요성을 일축할 뿐이었다. 지난 2019년 10월 미·北 외교실무자 회담에서 北외교관들은 비핵화와 안전보장, 평화 선언이 무엇을 의미하는지 조차 규정하지 않았다. 北집단과의 협상이 없는 상황에서 현재 전문가들 사이에선 군비통제에 찬성하는 비핵화 포기나 위협 축소가 논의되고 있다. “비핵화”는 北집단의 핵, 유도탄 시설과 무기 전체가 완전히 파괴될 때까지 미국이 단 한 가지 혜택도 제공하지 않는 트럼프 행정부의 “리비아 모델”에 불과한 것으로 묘사되어 왔다. 그러나 최종 목표로서의 비핵화는 유엔 결의안이 요구하는 바와 같이 모든 당사국들의 상호작용, 그리고 일정 기간에 걸쳐 점진적으로 과거 소련과의 무기통제 협상 방식으로 이행될 수 있다. “제한 및 동결”을 내세워 비핵화를 포기한다는 것은 北집단이 “확산금지조약”, “국제원자력기구 안전조치”, “남북 핵 협정”에 서명했을 때 후자가 작동하지 않았다는 점을 무시하는 것이다. “北집단은 결코 하지 않을 것이다”라는 이유로 비핵화 목표에서 벗어나는 것은 싱가포르 정상회담에서의 김의 비핵화 공약을 포함한 수많은 이전의 서약이 모두 속임수였음을 인정하는 것이다. 제재만이 유일한 정책적 선택이 될 수 있는 것은 아니었다. 제재는 北집단의 태도를 바꾸는 것 외에 여러 가지 목적에 도움이 된다. 반면, 北집단의 경제 활동에 제한을 두는 유엔 제재는 北집단의 행동에 대한 대가로 핵 협상 중에 협상되는 데 더 도움이 된다. 제재에 반대하는 사람들은 종종 외교보다 제재의 성공 기준을 더 높게 부과한다. 제재와 외교는 둘 다 도구이며, 한방에 해결할 수 있는 만병통치약도 아니다. 두 가지 모두 국력의 다른 수단과 함께 포괄적 전략의 일부가 되어야한다. 우리가 최선의 길을 놓고 논쟁을 계속하고 있는 가운데, 가장 큰 장애는 北집단이 대화를 거부하고 이전의 약속을 지키지 않으려하는 태도인 것이다. 우리는 北집단과의 대화와 협상을 요구하는데 있어서 전향적인 자세를 가져야 하지만, 단지 그들을 끌어들이기 위해 혜택을 준다는 것은 어불성설이다.

바이든 대북정책이 시사하는 것 (Implications of Biden's North Korea Policy)

Biden continues to make claims of a new course different from those of previous administrations. The new Biden policy rejects "Libya model" It is encouraging that Biden will maintain denuclearization as the U.S.'s strategic objective. The Biden administration emphasizes retaining "complete verifiable irreversible denuclearization“ - know as CVID - of North Korea as the U.S. policy. Biden indicated he will return to the traditional U.S. "bottom up"approach, which conditioned a summit meeting on significant progress by diplomats toward a denuclearization agreement. It remains unclear what the Biden administration would deem to be acceptable parameters of a denuclearization agreement with North Korea.

바이든의 대북정책 검토는 4월 30일 끝났다. 워싱턴 포스트의 한 기사는 익명의 고위관리들의 말을 인용, 정책의 광범위한 매개 변수는 제공되었으나 세부 사항은 빈약하다고 평했다. 그리고 전체 정책 입장의 공개는 가까운 장래에 일어난다고 거듭 언급되어왔다. 바이든 행정부는 이전 행정부들과는 다른 “새로운 코스”를 계속 주장하고 있다. 바이든 행정부가 제안한 “조정되고 신중하게 변조된 외교 접근 방식”은 1994년 제네바 기본합의 이후 미국의 정책과 일치하는 것으로 보인다. 바이든의 새 정책은 北집단이 어떤 혜택을 받기 전에 완전한 비핵화를 요구했던 당시 존 볼튼의 “리비아 모델”을 거부한다. 그러나 이 제안은 트럼프 행정부 시절 유일한 정책 제안은 아니었다. 트럼프의 많은 측근들은 점진적 접근 방식을 주장했다. “리비아 모델”은 결코 실행 가능한 정책 제안이 아니었다. 완전한 北집단 비핵화를 지지하는 전문가들도 어떤 협상된 합의도 점진적으로 그리고 순차적으로 이행될 것이라는 것을 알고 있었다. 바이든 행정부가 미국의 전략적 목표로 비핵화를 유지할 것임을 거듭 강조하는 것은 고무적이다. 바이든 행정부는 北집단의 “완전한 검증 가능 불가역적 비핵화” 즉 CVID를 미국의 정책으로 유지하는 것을 계속 강조하고 있다. 이 용어는 미국 법률뿐만 아니라 11개 유엔 결의안과도 일치한다. 2018년 아시아 안심 법안 (Asia Reassurance Initiative Act)은 北집단의 완전하고 검증 가능하며 불가역적인 비핵화를 달성하기 위한 외교적 조치를 추구하는 것은 미국의 외교 전략이라고 선언했다. 바이든 행정부가 CVID를 유지하는 것은 트럼프 행정부가 “최종적으로 완전히 검증 가능한 비핵화”를 혼돈스럽게 채택한 것에 대한 개선이다. 트럼프 행정부 관계자들은 CVID와 용어가 같다고 주장하면서도 왜 자신들이 유엔 및 미국 법률과 일치하지 않는 용어를 새로 채택했는지는 밝히지 않았다. 새 용어는 의회 의원들과 미국 동맹국들을 혼란스럽게 했으며 불필요한 혼란이었다. 바이든은 앞서 비핵화 합의를 향한 외교관들의 상당한 진전 상황을 정상회담 (頂上會談)조건으로 내 걸었던 공화당과 민주당 대통령들의 전통적인 “상향식”방식으로 복귀할 것임을 시사 한바있다. 트럼프의 “하향식”접근은 기존 노력보다 성공적이지 못했지만, 트럼프·김의 만남으로 오랜 이견이 해소될 수 있다는 가설 (假說)을 시험해봤다. 그러나 제재와 미국법이 실제로 어느 정도 시행될지는 여전히 미지수다. 부시, 오바마, 트럼프 행정부는 모두 강력한 시행을 주장하면서도 미국법을 위반한 단체에 대해서는 제재를 유보했다. 바이든 행정부는 北집단의 인권 침해에 대한 미국의 보다 확고한 정책으로 돌아갈 것이라고 강조했다. 가시적인 징후는 트럼프 행정부 4년 동안 공석이었던 의회 의무직인 北집단 인권특사를 임명하는 것이다. 대북 비핵화 협정의 수용 가능한 매개 변수가 무엇이라고 볼지는 미지수다. 北집단은 또 다른 중대한 도발을 감행함으로써 대응할 수 있다. 그렇게 하는 것은 바이든 행정부의 정책을 조기에 시험대에 올려놓는 것이다.

통일의 논리 (The Logic of Unification)

The most prevailed perception among the Korean people for inter-Korean relations in the past, came from the direct experience of Korean War and affected therefrom the subsequent education, as well as the propagandas accordingly, and a practical experience that is derived from the continued military tensions between the North and the South led to the overwhelming dominant trend. In our society, throughout the war, and the division there have been in existence the collective obsessions among the people that have to overcome North Korea's desires by force by means of a strong national power. Inter-Korean relations have not progressed sustainably, they have merely undergone repeated advances and setbacks. Relations between two Koreas have experienced a vicious cycle in that they advanced through dialogue-driven resolution of issue and implementation of various agreements only to soon regress again due to North's provocations and threats. Through and substantial preparations for the coming era of unification require efforts by all of society. Unification is, after all, an integration of people. In this regard, uniting people's hearts is a more important and challenging task than consolidating territory and systems. The people's strong interest in unification and unity are the most critical factors for laying a foundation for peaceful unification and realizing a unified Korean Peninsula. This poses a challenge, because the nation has been divided for so long that the people are increasingly indifferent and skeptical about unification. Therefore, stepping up the promotion efforts on unification to build a public consensus on it is important, indeed. Similarly, to achieve an unified Korea on the peninsula, we should have a logic of unification that can be implemented toward in the our desired direction. 지난날 남북 관계 인식의 대부분은 6.25전쟁의 직접적인 경험과 홍보, 교육 등 간접적인 영향과 계속되는 남북 간 군사적 긴장에 따른 경험적 실제가 대세를 지배･압도하는 상황이 이어져 왔다. 피부로 느끼는 긴장관계 속에서 한반도 통일 주장은 1972년 7월 4일 남북공동성명과 같은 특별한 시기와 민족주의 성향이 강한 일부 집단의 전유물 (專有物)이었다. 전쟁과 분단을 거치면서 우리사회에는 우리 힘을 키워 北집단의 무력야욕을 극복할 수 있어야 한다는 집단적 강박관념이 존재해 왔다. 그러나 1990년대 이후 사회주의권 붕괴와 北핵 상황이라는 위기 환경에도 불구하고 우리사회의 인식의 틀은 적잖은 변화에 놓이게 되었다. 그것은 급변하는 현실에 대한 새로운 경험적 인식이 미래에 대한 판단에 혼동을 일으키는 원인이 되고 있다. 이와 같은 사실은 “실제”가 아닌 “이론” 또는 “전략”의 필요성이 그 어느 때보다도 절실하게 요구되고 있음을 의미한다. 분단 이후 우리는 다양한 형태의 남북 간 접촉을 경험해 왔다. 대부분이 긴장을 고조시키는 충돌 형태였지만, 이따금 겉으로는 화해의 모습을 보이기도 했다. 이러한 변화의 흐름 속에서 남북관계 변화의 속도에 대한 찬･반 양론도 분분하지만, 의견에 대한 바른 판단을 한다는 것은 매우 힘들다. 객관적으로 이런 주장에 대하여서는 그 논리에 대한 판단을 할 수 있을 뿐이지 어느 의견이 옳고 그른지의 판단은 미래만이 해줄 수 있는 것이다. 목소리 싸움에서 이겼다고 그것이 미래의 결과를 담보할 수 없기 때문이다. 이런 맥락에서 논리의 총화인 이론은 현실 판단에 매우 중요한 역할을 한다. 상반되는 주장이 사회 이슈가 되는 경우, 이론은 그것을 판단하고 결정할 수 있는 기준을 제공해 주기 때문이다. 하지만 이론 그 자체도 대부분 서로 상반되는 흐름이 동시에 존재하는 경우도 많으며 각 이론은 상호 경쟁을 통해서 새로운 이론이 이전 이론을 논박하고 경험적 수를 늘리면서 확증된다는 것이다. 역사적으로 천동설 (天動說, Geocentrism) 대 지동설 (地動說, Heliocentrism)과 창조론 (Creationism) 대 진화론 (Evolution theory)으로 얼마나 많은 논쟁의 세월이 소요되었는지 이를 말하는 것이다. 이와 같은 논리체계의 총체적인 변화를 토마스 쿤 (Thomas Kuhn, 1922~1996, 미국의 과학사학자)이후 “패러다임 (Paradigm)"이라는 용어로 설명하고 있다. 이제 우리는 지난날의 경험들이 미래지향적 남북관계를 추진해야 할 현 시점에서도 유효한 것인지 생각해 볼 필요가 있다. 자신의 직접적인 경험만을 토대로 사실을 인식한다는 것은 직감 (直感) 이상의 것이 될 수 없다. 더욱이 일반인들이 다양한 일상적인 사건들에 대한 스스로의 논리 정립은 쉽지 않다. 이것은 관련 학자들의 몫이고, 그것을 일반과 연결시키는 것이 매스컴이다. 그런데 국내 매체의 정치적 종속성은 자신의 이해와 부합하는 논리만을 선별적으로 전달함으로써 대중들에게 일방적 사고 (思考)만을 강요해온 것이 사실이다. 직접적 경험에만 의존하여 논리를 경시 (輕視)할 때보다 논리를 중심으로 현실을 인식할 경우, 우리 스스로 찾을 수 있는 대안은 더 많아지게 된다. 자신의 경험 속에 갇혀서 다른 논리와 이론을 보지 못하면 그것은 스스로 해결의 실마리를 놓치는 것이다. 이 말은 이론과 논리가 경험을 늘리는 기능을 하고 있음을 뜻한다. 우리국민 모두가 여러 이론적 주장을 바탕으로 자신의 의견을 결정해 나갈 때, 통일은 우리 스스로가 원하는 방식으로 이루어 질 수 있다. 국제정세에 대한 냉철한 인식 없이 北집단의 태도 하나하나에 따라 변하는 개인적 대북인식과 통일관은, 결국 국민의 의지가 아닌 정치권의 논리에 따라 영향을 받는 상황을 초래한다. 똑똑한 국민이 똑똑한 정치를 만든다. 우리 모두가 정치에 매달릴 수는 없지만, 그렇다고 정치를 외면한 채 살아갈 수도 없는 것이 현실이다. 마찬가지로 우리가 바라는 통일의 성취를 위해서는 우리 스스로가 원하는 방향으로 통일정책이 추진될 수 있도록 스스로의 논리를 가져야 한다. 정책이 원칙적으로 민주주의의 원리상 다수결의 원칙에 의해 만들어지는 것이라면, 옳은 방식을 논리적으로 체계화시켜나가면 우리가 원하는 통일정책과 대북정책, 나아가서 통일을 성취할 수 있을 것이다. 최근 여러 통계를 보면, 통일문제엔 별로 관심이 없거나 급격한 통일을 반대하는 것으로 나타나고 있다. 그러나 통일과 北집단 문제는 무관심으로 돌려도 될 만큼 우리의 삶에서 이탈되어 회피 가능한 명제 (命題)는 아니다. 사회적 분위기에 편승하여 시시각각으로 변하는 여론이라는 “무서운 조작”보다는 지속적인 스스로의 여러 논리들이 충돌과 절충을 통해 우리 사회 공동의 견해로 승화 (昇華, Sublimation)되어 가는 사회적･국가적 풍토가 중요하다. 이것만이 우리 모두에게 진정한 의미의 자유민주주의 체제의 한반도 통일을 가져다 줄 것이다.

바이든의 한반도 정책 전망 (Prospect of Biden's Korea Policy)

Senior U.S. officials trip to Asia signals the importance of the region to U.S. strategic objectives. A dominant message throughout the trip was the importance of alliances to address the North Korean threat. Blinken and Austin repeatedly emphasized that the Biden administration's position would be to insist that North Korean fully denuclearize. The Biden administration should publicly affirm its willingness to engage in talks. Moving forward, the basis for negotiations should be the denuclearization requirements of the U.N. resolutions. 바이든 행정부의 대북 정책은 아직 공개되지 않았지만, 각료들의 첫 해외 나들이가 아시아였다는 점은 중요한 의미를 갖는다. 3월16일~18일, 미 국무장관 토니 블링켄과 국방장관 리오이드 오스틴이 서울과 도쿄를 방문한 것은 이 지역이 미국의 전략적 목표의 중요성을 뜻하는 것이다, 미국 관리들은 바이든 행정부의 인도·태평양지역 우선순위, 다자주의를 통한 지역 과제 해결, 미국의 동맹국들의 중요성 확인, 北집단 비핵화 의지의 유지, 그들의 인권 비판 등을 강조했다. 장관들의 순방과 동시에 발표된 北집단의 불쾌한 공개 메시지, 미국과 한국의 분명한 정책적 차이는 회담으로부터의 일관된 긍정적 메시지를 망쳤다. 순방 중 내내 지배적인 메시지는 北집단의 위협에 대처하기 위한 동맹의 중요성이었다. 한국과 일본과의 주최국 지원 협상에 합의하기 위한 협상은 공통의 가치와 아시아 동맹국 방위에 대한 미국의 변함없는 헌신에 바탕을 둔 미국의 전통적인 동맹 견해로의 회귀를 강조했다. 합의 세부 사항은 아직 공식적으로 공개되지 않았지만, 동맹 내 주요 긴장 요인은 제거할 것이다. 블링켄과 오스틴은 일부 외부 전문가들이 권고한 대로 北집단의 더 제한적인 군비통제 목표를 추진하기 보다는 완전한 비핵화를 주장하는 것이 바이든 행정부의 입장이 될 것이라고 거듭 강조했다. 브링켄은 앞서 외교합의에서처럼 “한반도의 비핵화”가 아닌 “北집단의 비핵화”라는 표현을 반복적으로 사용해 그 점을 강조했다. 용어에 대한 논쟁은 11개 유엔 결의안에 따라 北집단이 해야 하는 것과 한국과 주변 지역에 있는 미군 병력을 포함시키기 위해 北집단이 추진하는 용어 사이의 차이를 반영한다. 1992년, 한반도의 비핵화에 관한 공동선언에서 北집단은 핵무기의 시험, 제조, 생산 및 보유뿐 아니라, 플루토늄 재처리나 우라늄 농축도 하지 않는다고 약속했다. 2005년 9월, 6자회담에서 미국, 중국, 러시아, 일본, 北집단, 한국은 한반도 비핵화에 합의했지만 미국은 北집단이 모든 핵무기와 현존하는 핵 프로그램을 폐기하는 데 동의해야 한다고 주장하기도 했다. 트럼프 행정부의 싱가포르 성명에 대한 비슷한 언어 사용 실패와 대신 北집단의 용어만 수용한 것은 北집단이 광범한 정의 (定義)를 밀어 붙일 수 있는 문을 열어준 것이다. 北집단은 모든 미국의 제재와 국제적 제재, 한·미 동맹, 주한미군, 대북 비판, 심지어 한국의 헌법 상 보장 받는 언론 자유 등으로 규정된 “적대 정책” 종식을 위한 대미 접촉을 벌이고 있다. 접촉 반대 표명을 하면서도 北집단은 유엔 결의안을 또 한 번 도발적으로 위반하기 전이나 후에 결국 협상에 복귀하는 데 동의할 수도 있다. 바이든 행정부는 외교적 해결의 걸림돌로 작용해 온 것은 미국이 아니라 北집단임을 강조하면서 대화 의지를 공개적으로 확인해야 한다. 바이든 행정부는 어떤 도발도 대화를 저해하고 더 강력한 대북 행정 정책으로 이어지며 국제적 대응을 촉발할 것임을 은밀히 北집단에 알려야 한다. 앞으로의 협상의 기본은 유엔 결의안의 비핵화 요건과 北집단의 핵과 프로그램을 포기하겠다는 기존 약속이 되어야 한다. ]

새로운 대북 접근 방식의 모색 (Seeking a New Approach to North Korea)

Many rightly point out that the conflict in Korean Peninsula will be among Biden's biggest foreign policy challenges. However, what these discussions leave out reveals a glaring gap between conventional thinking and the reality of the conflict. In other words, the unended war is the cause of the geopolitical tensions we see today. The conventional thinking typically falls along the lines that sanctions, isolation, and general pressure will eventually make North Korea buckle. These ideas may sound logical to some. But, after 70 years, it's clear this approach doesn't work. Steps like initiating people-to-people exchanges and opening a diplomatic liaison office in Pyongyang are tried and true instruments of a detente. The Biden administration has repeatedly stressed its attention to issues of diversity and inclusion -a a welcome reprieve. welcome reprieve. 현 상황은 인도주의적 요구와 더 많은 군사적 긴장 가능성을 암시한 가운데 한반도 문제가 새로 출범한 바이든 행정부의 최대 외교정책 과제 중 하나가 될 것이라는 지적이 많다, 그러나 이러한 논의에서 배제된 것들은 틀에 박힌 사고 (思考)와 현실 사이의 뚜렷한 차이를 드러내고 있다. 그것은 또한 이러한 격차를 줄이는 것이 한반도의 항구적인 평화 구축의 유일한 방법이다. 北집단을 분석하는 과정에서 종종 알아채지 못하는 점은 1950년 이후 北집단과는 기술적으로 가장 오래 지속되고 있는 전쟁 상태에 놓여 있다는 사실이다. 즉, 끝나지 않은 전쟁이 오늘날 우리가 보는 지정학적 긴장의 원인인 것이다. 그리고 핵무기는 이 끝나지 않은 전쟁의 증상 (Symptom)이다. 평화 조약은 北집단에 대한 지렛대로 사용할 수 있다는 주장이 있다. 그러나 이 논리는 “北집단이 항복하면 우리는 화해할 것이다”라는 말과 같다. 틀에 박힌 생각은 대체로 제재, 고립, 그리고 전반적인 압박이 결국 北집단의 붕괴와 핵무기 포기로 이어진다는 것이다. 이 논리는 北집단이 행동을 바꾸거나, 자원 고갈로 붕괴하거나, 일반주민들이 고립을 이유로 정권에 등을 돌릴 것이라는 생각에서 비롯되었다. 이런 생각은 논리적인 것으로 들릴지 모른다. 그러나 70년이 지난 지금, 이 접근 방식은 효과가 없으며 오로지 희망적인 생각임이 분명하다. 그렇다면 바이든 행정부는 비핵화에만 치중하는 접근 방식보다는 北집단과의 전쟁 동결을 종식시키는 데 기반을 둬야 한다는 것이 설득력을 갖는다. 이를 위해 새 행정부는 신뢰를 쌓고 작은 출발부터 시작해야 할 것이다. 이는 해결해야 할 엄청난 국내 과제에도 불구하고 할 수 있는 일이다. 대선 직전, 바이든은 한국 연합뉴스에 한국계 미국인들과 북한 내 가족 상봉을 추진하겠다는 약속 기사를 썼다. 그 징후들은 고무적이지 않지만, 이것은 해결돼야 할 인도주의적 위기가 아닌 전쟁의 상흔 (傷痕)을 치유하는 실행 가능한 작은 첫 방법인 것이다. 인적 교류를 시작하고 평양에 미 외교연락사무소를 설치하는 것과 같은 단계들이 시도되고 진정한 데탕트의 도구들이 시도될 수 있다. 무엇보다도 우리는 北집단과 70년 동안 전쟁 상태에 있도록 허용했다는 사실을 받아들여야한다. 바이든 행정부는 대외적으로 여러 차례 다양성 (Diversity)과 포용성 (Inclusion)에 대한 관심을 강조했는데, 이는 환영할 만한 현상이다. 그런데, 이러한 다양성은 생각과 목소리의 다양성으로 확장될 필요가 있다. 이제는 많은 정책의 근본적인 변화가 필요한 시점이고, 北집단에 대한 접근 방식이 이러한 변화에 포함되어야 한다. 그렇지 않으면 우리는 더 많은 많은 전쟁과 불화를 자초하게 된다.